Dienstag, 26. Mai 2015

Dauerbrenner: Dürfen Beamte streiken?

Bahn, Post oder KiTa - derzeit wird an vielen Stellen gestreikt. Während bei der Bahn verbeamtete Lokführer für die Aufrechterhaltung des Notfahrplans eingesetzt werden, werden die verbeamteten Postler sogar als Streikbrecher betitelt. 

Aber warum dürfen Beamte nicht streiken?
beamtenkanzlei.de berichtete bereits in einem früheren Beitrag:

Streikrecht für Beamte? Beitrag vom 14.06.2012

Im Grunde gelten die dortigen Ausführungen noch immer. Die Gerichte hatten festgestellt, dass ein pauschales Streikverbot für Beamte nicht mit der Europäischen Menschenrechtskovention EMRK in Einklang zu bringen ist. Dennoch könne dadurch nicht einfach so das Grundgesetz und die hier verankerten Grundfesten des Berufsbeamtentums ausgehebelt werden.

Zwischenzeitlich hat sich aber auch das Bundesverwaltungsgericht mit diesem Thema beschäftigt, zuerst im letzten Jahr, BVerwG 27.2.2014 - 2 C 1/13 und nun aktuell nochmal in diesem Jahr, BVerwG 26.2.2015 - 2 B 6/15. Gegen das Verfahren aus 2014 ist derzeit sogar noch eine Verfassungsbeschwerde zum BVerfG anhängig, das Thema bleibt uns also noch eine Weile erhalten.

Was sagt denn nun das Bundesverwaltungsgericht?

Die Fälle:
Verbeamtete Lehrerinnen nahmen während der Unterrichtszeit an Warnstreiks teil, zu dem die GEW aufgerufen hatte. Die Lehrerinnen erhielten in Folge Disziplinarmaßnahmen verhängt, einmal einen Verweis, einmal eine Geldbuße. Dies wollten die Lehrerinnen nicht hinnehmen und gingen durch die Instanzen, bis schließlich das Bundesverwaltungsgericht damit beschäftigt wurde. Es entschied:
Das Streikverbot für Beamte ist ein hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums i. S. d. Art. 33 Abs. 5 GG. Den Vorgaben des Art. 11 EMRK kann nicht durch eine konventionskonforme Auslegung des Art. 33 Abs. 5 GG, sondern nur durch den Gesetzgeber Rechnung getragen werden (wie BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2014 - 2 C 1.13 - BVerwGE 149, 117). (Rn.6)
(BVerwG, Beschluss vom 26. Februar 2015 – 2 B 6/15 –, juris)

Aha, wird sich der Beamte sagen, in Art. 33 Abs. 5 GG steht doch gar nichts drin zum Streik:
Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. (Art. 33 Abs. 5 GG)

Das BVerwG führt in seiner Begründung im Verfahren 2 C 1/13 aus:
(Rn. 24)  Nach Art. 33 Abs. 5 GG ist das Recht des öffentlichen Dienstes unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln. Damit stellt das Grundgesetz die von ihm vorgefundene Institution des Berufsbeamtentums unter verfassungsrechtlichen Schutz. Unter dem Begriff der hergebrachten Grundsätze ist ein prägender Kernbestand an rechtlichen Strukturprinzipien zu verstehen, die sich in der Tradition entwickelt und bewährt haben. Sie müssen während eines längeren Zeitraums, vor allem während der Geltung der Weimarer Reichsverfassung, als verbindlich anerkannt gewesen sein und das Bild des Berufsbeamtentums maßgeblich geprägt haben. Dies ist anzunehmen, wenn ihre Beseitigung dessen Charakter als Institution grundlegend verändern würde (stRspr; BVerfG, Beschlüsse vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 und vom 28. Mai 2008 - 2 BvL 11/07 - BVerfGE 121, 205).
(Rn. 31) Das Verbot für Beamte, zur Durchsetzung von Arbeitsbedingungen kollektive Kampfmaßnahmen zu ergreifen, ist als hergebrachter Grundsatz im Sinne von Art. 33 Abs. 5 GG anerkannt. Bis zum Ende der Monarchie im November 1918 wurde Beamten selbst die Teilnahme an Veranstaltungen der wenigen Berufsverbände verboten. Erst gegen Ende der Monarchie wurden Vertreter der organisierten Beamtenschaft von der preußischen Regierung angehört. Art. 130 Abs. 2 der Weimarer Reichsverfassung (WRV) sicherte den Beamten das Recht auf politische Gesinnungsfreiheit und Vereinigungsfreiheit zu. Art. 130 Abs. 3 WRV gewährte ihnen das Recht auf Berufsvertretungen nach näherer gesetzlicher Bestimmung. Ein Gesetzesentwurf des Allgemeinen Deutschen Beamtenbundes aus dem Jahr 1926 sah vor, dass Beamtenvertretungen berechtigt sein sollten, statt hoheitlicher Regelungen der Arbeitsbedingungen kollektive Vereinbarungen zu verlangen. Diese Vorstellungen trafen auf grundsätzliche Kritik und wurden nicht verwirklicht. Die in der Anfangszeit der Weimarer Republik umstrittene Frage der Zulässigkeit von Beamtenstreiks wurde während des Eisenbahnerstreiks im Jahr 1922 geklärt: Durch die auf Art. 48 Abs. 2 WRV gestützte Notverordnung vom 1. Februar 1922 (RGBl I S. 187) verbot der Reichspräsident den Beamten der Reichsbahn ebenso wie allen übrigen Beamten, die Arbeit einzustellen oder zu verweigern. Die Notverordnung wurde am 9. Februar 1922 aufgehoben. In der Folgezeit bestätigten Reichsgericht und Reichsdisziplinarhof das Verbot, weil Beamte zum Staat in einem öffentlich-rechtlichen Gewaltverhältnis stünden. Daher seien sie in besonderer Weise zu Treue, Gehorsam und gewissenhafter Aufgabenerfüllung verpflichtet (zum Ganzen: Krause, Rechtshistorische Reihe - 357 -, Die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums, 2008, S. 36 ff.).
(BVerwG, Urteil vom 27. Februar 2014 – 2 C 1/13 –, BVerwGE 149, 117-139, Rn. 31)

(Rn. 32) Dementsprechend ist das Verbot kollektiver Kampfmaßnahmen als notwendige Ergänzung sowohl in den grundlegenden, durch Art. 33 Abs. 5 GG vorgegebenen Beamtenpflichten zum vollen beruflichen Einsatz, zur Befolgung dienstlicher Anordnungen und zur Loyalität als auch in dem Strukturprinzip der hoheitlichen Gestaltung des Beamtenverhältnisses verankert. Es gilt aufgrund seiner inhaltlichen Bestimmtheit unmittelbar und geht dem Grundrecht der Koalitionsfreiheit nach Art. 9 Abs. 3 GG vor, soweit sein Anwendungsbereich reicht (BVerfG, Beschlüsse vom 11. Juni 1958 a.a.O. S. 17; vom 30. März 1977 a.a.O. S. 264 und vom 19. September 2007 - 2 BvF 3/02 - BVerfGE 119, 247 <S. 264>).

(Rn. 33) Das Verbot gilt für alle Beamten gleichermaßen. Es knüpft wie das beamtenrechtliche Regelwerk in seiner Gesamtheit nicht an den Einsatz- und Aufgabenbereich der Beamten, sondern an den Beamtenstatus an. Dies gilt ungeachtet des Umstands, dass die Dienstherrn außerhalb der Bereiche der genuin hoheitlichen Verwaltung, die nach Art. 33 Abs. 4 GG in der Regel Beamten vorbehalten sind, von Verfassungs wegen nicht gehindert sind, nach politischen und fiskalischen Gesichtspunkten zu entscheiden, ob sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben Beamte oder Tarifbeschäftigte einsetzen (BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 a.a.O. S. 267; Urteil vom 14. Februar 2012 - 2 BvL 4/10 - BVerfGE 130, 263 <297 f.>).

Klare Worte. Beamten dürfen nicht streiken, dies widerspricht dem ganzen Strukturprinzip des Beamtentums. Das Beamtenverhältnis ist in diesem Sinne nicht aushandelbar. 

Wirkt sich denn nun die EMRK nicht aus? Nein.

Nach Art. 11 Abs. 1 EMRK hat jede Person das Recht, sich friedlich mit anderen zu versammeln und sich frei mit anderen zusammenzuschließen; dazu gehört auch das Recht, zum Schutz ihrer Interessen Gewerkschaften zu gründen und Gewerkschaften beizutreten.
(Rn. 44) Nach alledem interpretiert der Senat die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 11 Abs. 2 EMRK dahingehend, dass Einschränkungen der Koalitionsfreiheit von Staatsbediensteten nur zulässig sind, wenn dies aus Gründen der Funktionsfähigkeit der staatlichen Institutionen dringend geboten ist. Diese Voraussetzung kann generell, d.h. unabhängig von einem konkreten Anlass, nur für die Bediensteten angenommen werden, die in Streitkräften, Polizei und Staatsverwaltung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 Satz 2 EMRK, d.h. in der Hoheitsgewalt ausübenden Verwaltung, eingesetzt sind.
Lehrer gehören nicht zur Staatsverwaltung in diesem Sinne, was auch auf Lokführer und auch auf Postbeamte im Vertriebsdienst zutreffen wird. Dennoch dürfen diese nicht streiken.
(Rn. 52) Die Europäische Menschenrechtskonvention ist Bestandteil der deutschen Rechtsordnung im Rang eines Bundesgesetzes (...)  Dies bedeutet nicht, dass sich inhaltlich entgegen stehendes Verfassungsrecht im Kollisionsfall bereits aufgrund des höheren Rangs durchsetzt (...). 
(Rn. 53) Daher muss die Bundesrepublik Deutschland sicherstellen, dass ihre Rechtsordnung in der Gesamtheit nach Möglichkeit mit der Konvention übereinstimmt. Diese dient als Auslegungshilfe für die Bestimmung von Inhalt und Reichweite der Grundrechte und der rechtsstaatlichen Grundsätze des Grundgesetzes, sofern dies nicht zu einer Minderung des Grundrechtsschutzes nach dem Grundgesetz führt. Die Verwaltung und insbesondere die Gerichte sind verpflichtet, im Rahmen ihrer Befugnisse das gesamte innerstaatliche Recht in Einklang mit der Europäischen Menschenrechtskonvention auszulegen (Gebot der konventionskonformen Auslegung). 
Allerdings setzt eine derartige Auslegung voraus, dass sie nach den anerkannten Methoden der Gesetzesauslegung und Verfassungsinterpretation vertretbar erscheint.
Da aber eine Kollision zwischen Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 11 Abs. 1 EMRK besteht, ist eine Auslegung in dem Sinne, dass Beamten doch streiken dürfen, eben nicht vertretbar:
(Rn. 56) Nach diesen Maßstäben ist das statusbezogene beamtenrechtliche Streikverbot nach wie vor geltendes Recht bis zu einer Auflösung der dargestellten Kollisionslage durch den dazu allein berufenen Gesetzgeber.
Ohne gesetzliche Grundlage also kein Streikrecht. Nun raten Sie mal, ob der deutsche Gesetzgeber gewillt ist, hier Änderungen vorzunehmen? Wohl kaum, daher wird es auch an einem Streikverbot für Beamte bleiben.

Das ist vielleicht auch ganz gut so. Nicht umsonst titelte die FAZ am 11.5.2015:
Bahn-Tarifstreit: Peter Ramsauer für Lokführer-Verbeamtung,
Für die Bahn fahren rund 5000 verbeamtete Lokführer. Sie dürften gesetzlich nicht streiken. Deswegen werden nun Rufe lauter, alle Lokführer zu Staatsdienern zu machen.

Vielleicht ändert das BVerfG noch diese Sichtweise.

beamtenkanzlei.de wird berichten.